До начала правления Петра I социальная деятельность в России фактически существовала в форме помощи нуждающимся со стороны частных лиц и церкви. Из-за скудного достатка, однородности и неразвитости потребностей людей того времени формы помощи нуждающимся были просты.
В середине XVI в. впервые формулируется идея оказания помощи нуждающимся, и создаются реальные предпосылки для формирования системы государственного призрения. В 1551 году Стоглавый собор Русской православной церкви постановил просить, чтобы «благочестивый царь» повелел «всех прокаженных и престарелых описати по всем градам» и в них «устроити богадельни», поместив в последние «не могущих нигде же главы преклонити».
Постепенно в системе органов государственного управления выделяются специализированные структуры, оказывающие помощь нуждающимся. При царе Михаиле Федоровиче все относящиеся к призрению бедных дела были сосредоточены в патриаршем приказе, который одновременно осуществлял контроль за содержанием богаделен, сиротских домов и других благотворительных заведений, выделяя для этих целей остатки от патриарших и монастырских доходов.
Вопросами оказания медицинской помощи ведал в то время особый аптекарский приказ. К этому же периоду времени относятся и первые попытки законодательного оформления социальных программ. При царе Алексее Михайловиче в 1650 году была издана Кормчая книга, имевшая законодательную силу и поручившая церкви и духовенству заботу о вдовах и сиротах.
К концу XVI в. на Руси исторически сложились и развивались три основных направления благотворительности и оказания социальной помощи нуждающимся: государственная, земско-церковно-приходская и частная (личная). Весь последующий социально-исторический период времени, вплоть до 1917 года, благотворительность и попечительство в Российской империи развивалось именно в рамках этих трех основных направлений, изменялись лишь формы и методы оказания помощи нуждающимся в зависимости от конкретных социально-экономических условий и особенностей социально-экономического развития государства.
Значительный вклад в создание системы государственного призрения внес Петр I. К числу его многочисленных заслуг перед Россией надо отнести и то, что он впервые признал обязанность государства по призрению бедных, больных, увечных, сирот и других категорий нуждающихся. Уже к 1718 году только в Москве было устроено более 90 богаделен, в которых проживало до 4500 нищих, слабых и увечных, получавших содержание от казны.
Вопросам государственного призрения были посвящены многие указы Петра I. Так, указ 1712 года обязывал организовывать во всех губерниях сети госпиталей «для самых увечных» и «зело престарелых» людей. Их постройка и содержание поручались магистратам.
Указ 1715 года предписывал создавать при церквах в Москве и других городах специальные госпитали для «зазорных младенцев» (незаконнорожденных).
Указ 1724 года повелевал провести в пределах империи перепись всех нищих, сирот, больных и увечных, «которые работами себя пропитать не могут».
Система государственного призрения Петра I включала в себя несколько элементов:
- осуждение нищенства и запрещение его;
- запрещение раздачи милостыни профессиональным нищим;
- задержание и преследование нищих;
- определение мер собственно призрения и обязанностей по призрению (в том числе по отношению к бедным из лиц, служивших государству, главным образом солдатам, признание обязанностей, если не прямо государства, то, во всяком случае, таких общегосударственных институтов, как монастыри, и выделение на их призрение таких средств, которыми не располагают местные учреждения). Это установление можно рассматривать как начало создания системы льгот в отношении ветеранов, нуждающихся в помощи и поддержке государства;
- обособление управления некоторыми специальными видами помощи нуждающимся (главным образом продовольствием и медицинской помощью);
- признание за государством права создавать обязательные нормы и правила в области призрения и помощи, нуждающимся и требовать от государственных органов их исполнения.
Существенные дополнения в эту систему были внесены в период правления Екатерины II. В 1763 году при ее участии был открыт первый в России воспитательный дом, специализированное учреждение для призрения и воспитания детей. В каждой из Российских губерний были созданы специальные государственные органы призрения (Приказы). На них было возложено выполнение обширного круга задач – забота о народном образовании, оказании медицинской помощи, благотворительности, нравственном воспитании и преодолении пороков. Они занимались устройством народных школ, сиротских домов, больниц, убежищ для неизлечимо больных, богаделен, смирительных домов, заботились о безработных.
При Екатерине II впервые были созданы специализированные типы благотворительных заведений, которые до учреждения приказов практически не существовали. Прежде госпитали нередко служили и богадельнями, и домами для неизлечимо больных, и больницами одновременно. Богадельни пополнялись и взрослыми, и детьми, здоровыми и больными. И только в последней четверти XVIII века в нашей стране сформировались так называемые чистые типы благотворительных заведений: сиротских домов и детских приютов, богаделен и домов для неизлечимо больных, больниц; домов работных, смирительных и для умалишенных.
В условиях промышленной революции, положившей начало капитализму и ознаменовавшей собой переход к новым формам труда, социальная помощь основывается, в основном, на принципах общественного призрения филантропического характера.
В дальнейшем эта концепция уступает место идеям обеспечения больным и инвалидам определенной степени экономической самостоятельности. Впервые появляется определение понятия «реабилитация», данное фон Бусом в книге «Система общего попечительства над бедными» (1903 г.). Реабилитация в это время понимается как предоставление больным и инвалидам возможности трудиться.
К этому же периоду времени в зарубежных странах, в отличие от России, появляются научные исследования и практический опыт, доказывавшие, что больной или инвалид, прошедший курс реабилитации, в дальнейшей своей деятельности должен доказать право на социальную полноценность.
К 1917 году в России действовали тысячи государственных и частных благотворительных заведений. Не везде эти учреждения функционировали одинаково хорошо. Но система работала, в этих домах, приютах, больницах и богадельнях бедные люди находили помощь, кусок хлеба, крышу над головой, доброе к себе отношение.
Дальнейшая историческая судьба России была связана с социалистической революцией и отмечена принятием ряда положений об обеспечении инвалидов. В ноябре 1917 г. опубликовано правительственное сообщение о включении в сферу социального страхования всех видов потери трудоспособности (пенсия инвалидов увеличивалась с 1 января 1917 г. на 100% за счёт пенсионного фонда; социальное обеспечение осуществлялось целиком за счёт средств государственного бюджета). В принятом в октябре 1918 г. положении о социальном обеспечении трудящихся предусматривалось оказание государственной помощи лицам в случае постоянной утраты ими средств к существованию вследствие нетрудоспособности. Таким образом, с начала 1920-х г.г. социальное обеспечение инвалидов строится в зависимости от степени того, насколько ими утрачена трудоспособность, а значение термина «инвалид» оказалось связанным с нетрудоспособностью.
Через три месяца после Октябрьской революции 1917 года советской властью, взамен былой сети богаделен и домов призрения, Постановлением СНК РСФСР от 06.03.1918 «Об учреждении народного совета социального обеспечения и учетно-ссудного комитета социального обеспечения» были образованы органы социального обеспечения, в ведомстве которых создавались детские дома, дома инвалидов, престарелых. Принят Декрет СНК РСФСР от 08.12.1921 «О социальном обеспечении инвалидов»
Понятие «благотворительность» было изъято из официального лексикона как христианский пережиток. Однако политика государства в отношении инвалидов продолжала традицию рассматривать инвалидов как объект благотворительности и в основном сводилась к назначению им государственной пенсии или помещению в специализированные дома инвалидов. Государство взяло на себя полностью заботу об инвалидах и других социально уязвимых категории населении. Было издано множество нормативных актов в этой сфере.
Постановлением СНК от 8 декабря 1921 г. была введена так называемая «рациональная» классификация инвалидности по шести группам:
I группа – инвалид не только не способен ни к какой профессиональной работе, но нуждается в посторонней помощи;
II группа – инвалид не способен ни к какой профессиональной работе, но может обходиться без посторонней помощи;
III группа – инвалид не способен ни к какой регулярной профессиональной работе, но может в некоторой степени добывать себе средства к существованию случайными и лёгкими работами;
IV группа – инвалид не может продолжать свою прежнюю профессиональную деятельность, но может перейти на новую профессию более низкой квалификации;
V группа – инвалид должен отказаться от прежней профессии, но может найти новую профессию такой же квалификации;
VI группа – возможно продолжение прежней профессиональной работы, но только с пониженной производительностью.
Данная классификация инвалидности получила наименование «рациональной» потому, что вводила определение трудоспособности, исходя из возможности для инвалида – в зависимости от состояния здоровья – выполнять какую-либо профессиональную работу или же работу в своей прежней профессии. Так начал утверждаться принцип определения тяжести нарушения функций у больного и сопоставления их с требованиями профессионального труда, предъявляемыми к организму работающего.
«Рациональность» шестигрупповой системы состояла в том, что, определяя инвалидность даже у лиц с незначительным снижением трудоспособности (VI, V и отчасти IV группы), она давала, при существовавшей тогда безработице, возможность получить работу и пользоваться определёнными льготами, предоставляемыми государством инвалидам. Право на пенсионное обеспечение имели инвалиды только первых трёх групп.
Одним из принципиальных дефектов врачебной экспертизы было отсутствие научно-методической базы. Важнейшим фактором, определившим все дальнейшее развитие врачебно-трудовой экспертизы и социальной политики в отношении инвалидов, явилась замена в 1923 г. шестигрупповой на трёхгрупповую классификацию инвалидности:
к I группе относились лица, утратившие полностью трудоспособность и нуждающиеся в постороннем уходе;
ко II группе – утратившие полностью способность к профессиональному труду как по своей, так и по какой бы то ни было другой профессии;
к III группе – нетрудоспособные к систематическому труду по своей профессии в обычных условиях работы для этой профессии, но могущие использовать свою остаточную трудоспособность: а) либо на нерегулярной работе, б) либо при сокращённом рабочем дне, в) либо в другой профессии со значительным снижением квалификации.
Замена шестигрупповой классификации трёхгрупповой была осуществлена не механически – ликвидацией четвертой, пятой и шестой групп, которым пенсии не назначались, а путём существенной переработки формулировок групп инвалидности, в первую очередь третьей группы, в которую фактически были включены критерии ликвидированной четвертой группы – возможность работать «в другой профессии со значительным снижением квалификации». Таким образом, перестали признаваться инвалидами лица, фактически сохранившие свою трудоспособность, а с другой стороны, – лица с ограниченной трудоспособностью стали относиться к третьей группе, при которой инвалиды получали пенсию.
Эта трёхгрупповая классификация инвалидности, уже в тридцатых годах сыгравшая немалую роль в упорядочении врачебно-трудовой экспертизы, существует с некоторыми изменениями до настоящего времени.
В начале 1960-х гг. был принят ряд документов, существенно повлиявших на улучшение пенсионного обеспечения инвалидов1 . Бесплатная медицинская помощь, бесплатное образование и другие блага, предоставляемые за счёт общественных фондов потребления всему населению Советского Союза, в равной степени являлись достоянием инвалидов.
Государственная идеология способствовала формированию в общественном сознании представления о том, что в советском обществе проблем инвалидов не существует. Тяжелобольные инвалиды были помещены в дома инвалидов или вынуждены были находиться в своих квартирах, поскольку городская инфраструктура не позволяла им даже выйти из дома.
В СССР осуществлялись определенные меры по использованию профессиональных возможностей лиц с нарушенной трудоспособностью в условиях гарантированности социальной защиты со стороны государства. Одним из первых документов, регулирующих данную проблему – Постановление СНК РСФСР «О предоставлении инвалидам, не подпадающим под действие законов о государственном страховании и социальном обеспечении, но принадлежащим к трудовым слоям населения права обучения и переобучения в профессионально-технических школах для инвалидов» от 08.08.1928. Вместе с тем, работа по профессиональной ориентации, образованию, производственной адаптации и трудоустройству инвалидов велась, но была недостаточной.
То, что инвалид должен иметь те же права, что и человек без инвалидности, пользоваться теми же благами, не находило должного законодательного закрепления и практической реализации. Большинство инвалидов не могли реализовать ряд конституционных прав, в первую очередь из-за неприспособленности транспортных средств и строений для передвижения инвалидов-колясочников, неготовности, например, учебных заведений к их обучению, отсутствия учебных программ, отражающих специфику обучения инвалидов. С другой стороны, сохранившееся у граждан чувство сострадания часто оказывало инвалидам на бытовом уровне неоценимую помощь. Для оказания влияния на общественное мнение в отношении инвалидов и разработки рекомендаций правительствам по этой проблеме Организацией Объединенных Наций 1981 год был провозглашен Годом инвалида, а период 1983 – 1992 гг. – Десятилетием инвалидов. В начале отмеченного Десятилетия ООН также была принята «Всемирная программа действий в отношении инвалидов»
В 1990 г. Верховным Советом СССР была принята концепция Государственной политики в отношении инвалидов и Закон «Об основных началах социальной защищённости инвалидов СССР». Несмотря на свою декларативность, эти документы содержали весьма прогрессивные идеи, главная из которых – перенос центра тяжести с пассивных форм поддержки на реабилитацию и интеграцию инвалидов в общество. В случае реализации эти подходы могли бы существенно изменить положение инвалидов.
В данном законе было провозглашено, что инвалиды в СССР обладают всей полнотой социально-экономических и личных прав и свобод, закрепленных Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик, другими законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик. Дискриминация инвалидов запрещается и преследуется по закону. Ряд положений данного закона воспроизведен в действующем российском законодательстве.
